Teoria do Estado
& Administração Pública

Com o positivismo jurídico (Kelsen, séc. XX), o Estado passou a ser estudado principalmente como ordem normativa: interessa menos por que o Estado existe (questão sociológica/filosófica) e mais como ele funciona dentro do sistema de normas. No Brasil, a CF/88 reforça essa perspectiva ao ser o documento fundante de toda a estrutura estatal — daí a centralidade da teoria jurídica nos cursos de Direito. Isso não elimina as demais teorias; elas convivem e se complementam, especialmente na Sociologia Jurídica e na Ciência Política.

O direito origina-se na Constituição, que funciona como alicerce (base ou topo — imagens figuradas) de todo o ordenamento. Cada caso concreto exige raciocínio próprio; a inteligência artificial pode ajudar com deduções, mas não substitui o estudo aprofundado da legislação e da doutrina.

O professor mencionou a sociologia jurídica como dimensão paralela ao direito positivo. Ela estuda as relações entre o direito e a sociedade: como as normas surgem das práticas sociais, como são recebidas (ou não) pela população, e os impactos reais da legislação sobre grupos e instituições. Temas como família, etnias, grupos culturais, meio ambiente, saúde, educação e políticas cívicas integram esse campo — que, no currículo, dialoga diretamente com Teoria do Estado e com Direito Constitucional.

A distinção entre norma jurídica e as demais tem implicação constitucional direta: o art. 19, I da CF/88 veda à União, estados e municípios estabelecer ou subvencionar cultos religiosos, consagrando o Estado laico (ou secular). Isso significa que normas religiosas não têm força de lei — embora em Estados teocráticos (como o Irã ou o Vaticano) a norma religiosa e a jurídica se confundem. A hierarquia kelseniana das normas — Constituição → leis complementares → leis ordinárias → decretos → atos normativos — é o referencial técnico para entender por que a coercibilidade só pertence ao direito positivo estatal.

A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados e municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito, tendo como fundamentos: (I) soberania; (II) cidadania; (III) dignidade da pessoa humana; (IV) valores sociais do trabalho e da livre iniciativa — cf. Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica); (V) pluralismo político. Todo poder emana do povo (art. 1º, parágrafo único).

O federalismo centrípeto (ex.: EUA, Suíça) parte de unidades independentes que cedem parcela de soberania para formar um ente central. O federalismo centrífugo (ex.: Brasil, Bélgica) parte do centro para a periferia — o Estado unitário distribui competências aos entes subnacionais. Consequência prática: no Brasil, os estados e municípios têm autonomia, não soberania. Soberania é atributo exclusivo da República Federativa como um todo (art. 1º, I, CF/88), exercida nas relações internacionais. A teoria monista mencionada pelo professor no início da aula trata da relação entre direito interno e internacional: no monismo (adotado pelo Brasil com primazia do direito interno), o ordenamento é uno — tratados internacionais ingressam no sistema jurídico nacional e se submetem à CF/88 (salvo tratados de direitos humanos com status de emenda, cf. art. 5º, §3º).

A relação entre a administração direta e indireta não é de subordinação hierárquica, mas de supervisão ou tutela administrativa (controle finalístico). O ministério supervisiona a autarquia quanto ao cumprimento de seus objetivos legais, mas não emite ordens diretas sobre cada ato. Por isso o presidente do INSS é indicado pelo Executivo — controle político —, mas a autarquia tem autonomia técnica e orçamentária. As agências reguladoras levam essa autonomia mais longe: são autarquias em regime especial com mandatos fixos para diretores (não demissíveis ad nutum), garantindo independência técnica frente a pressões políticas e de mercado. Isso é essencial para a credibilidade regulatória em setores como telecomunicações (ANATEL), energia (ANEEL) e saúde suplementar (ANS).

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que os militares formam categoria própria, separada dos servidores civis. A maioria da doutrina, no entanto, os inclui como servidores públicos. O professor Paganella prefere a distinção, pois parte dos militares ingressa pelo alistamento, e não por concurso público.

Os servidores públicos podem ser regidos por três regimes distintos: (1) Estatutário — ocupam cargo público criado por lei, submetidos ao Regime Jurídico Único (Lei nº 8.112/1990, na esfera federal); têm estabilidade após 3 anos de efetivo exercício (art. 41, CF/88). (2) Celetista (empregado público) — possuem emprego público, regidos pela CLT; não têm estabilidade plena, mas exigem concurso público para ingresso (art. 37, II, CF/88). (3) Temporário — contratados por prazo determinado para necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, CF/88). A controvérsia sobre concurso público para o preenchimento de cargos — mencionada em aula — envolve a Súmula Vinculante e a jurisprudência do STF sobre vínculos irregulares na administração pública.

Sempre que houver exercício do poder disciplinar ou de polícia com impacto individual, o administrado tem direito à ampla defesa e ao contraditório (CF/88, art. 5º, LV) e pode acionar o Poder Judiciário para discutir a penalidade.

O exercício irregular dos poderes administrativos configura abuso de poder, que se divide em duas formas: (1) Excesso de poder — o agente age dentro de sua competência, mas vai além do permitido (ex.: fiscal que interdita um estabelecimento inteiro por uma irregularidade menor, sem proporcionalidade). (2) Desvio de finalidade (ou desvio de poder) — o agente usa sua competência para fim diverso do previsto em lei, ainda que o ato pareça formalmente válido (ex.: remoção de servidor por razão política disfarçada de interesse administrativo). Ambas as formas tornam o ato administrativo anulável e podem gerar responsabilidade civil do Estado (art. 37, §6º, CF/88) e do agente. O princípio da proporcionalidade e da razoabilidade é o principal limite ao poder discricionário.